Escribe Iván Sánchez
Introducción
Peter Hall (1993) propuso analizar los cambios en las políticas públicas desde la idea de paradigmas políticos entendidos como “marco de ideas y estándares que especifican no solo los objetivos de la política y el tipo de instrumentos que se pueden utilizar para alcanzarlos, sino también la naturaleza misma de los problemas que deben abordar”. Un cambio de paradigma implica un cambio sustantivo en el “para qué” de la política pública, su ADN, y donde se encuentran los principales componentes legitimadores. Por ejemplo: se puede aumentar la cobertura de los servicios de salud o incorporarles tecnologías, pero sin cambio de objetivo el paradigma seguirá siendo médico-céntrico; se puede expandir el número de centros educativos, combinar clases virtuales y presenciales, etc, pero sin cambio de objetivo el paradigma seguirá siendo contenidista; y así se puede analizar toda política pública.
Desde esta perspectiva, entiendo que las políticas sociales uruguayas están procesando un cambio de paradigma que tiene asociados cambios instrumentales. Estamos pasando de un paradigma de la promoción social que vincula economía y política social, a otro de asistencia social que divorcia una y otra. Para fundamentar la idea, expongo una breve discusión teórica y luego analizamos algunos cambios como la eliminación de los SOCAT y las modificaciones en lo que era Uruguay Trabaja.
La dualidad actor-estructura.
En las ciencias sociales están siempre en disputa dos formas de abordar la realidad social y que se asemejan a campos ideológicos: el análisis centrado en las estructuras y el análisis centrado el actor. Las estructuras son aquellos factores que condicionan el comportamiento de los individuos (actor) y que existen antes que este como la clase social, el capital cultural y humano heredados, la división social, racial y sexual del trabajo, origen rural o urbano, etc. Son condicionantes de percepciones, subjetividades, capacidades y posibilidades de los individuos. Esta modalidad podría vincularse con la izquierda como ideología política, la cual concibe toda desigualdad humana como una construcción social, producto de procesos sociohistóricos y por ende reversible (Bobbio, 1996). El análisis centrado en el “actor” (individuo) no niega que las estructuras condicionen la acción individual, pero sostiene que el actor tiene “libertad” para elegir como moverse entre esas estructuras y minimizar su determinismo. Es una concepción racionalista, según la cual el individuo (actor) se comporta estratégicamente, ponderando constantemente la ecuación costos-beneficios ante las distintas opciones impuestas por las estructuras. Esta modalidad podría vincularse con la derecha como ideología política, la cual concibe la desigualdad como natural y la libertad como condicionante para reducir la desigualdad (Bobbio, 1996), y las posibilidades son producto de la capacidad natural de cada individuo.
La izquierda como ideología política, la cual concibe toda desigualdad humana como una construcción social, producto de procesos sociohistóricos y por ende reversible (Bobbio, 1996).
Uruguay ha participado recientemente de debates desde esta antinomia con el caso más claro en la “seguridad pública”. En la propuesta para bajar la edad de imputabilidad penal (2014), sus promotores tenían como argumento que los delincuentes menores eran consientes de los delitos que cometían y que el fenómeno se explicaba porque no había sanciones (costos) mayores a los beneficios de ese comportamiento. Similar concepción tuvo la campaña “vivir sin miedo” y tiene el actual gobierno con el aumento de penas y de potestades policiales como forma de reducir los “beneficios” de delinquir.
La derecha como ideología política, la cual concibe la desigualdad como natural y la libertad como condicionante para reducir la desigualdad (Bobbio, 1996), y las posibilidades son producto de la capacidad natural de cada individuo.
Por su lado la izquierda se ha opuesto a esta posición argumentando que el delito no es una opción racional sino una consecuencia de las condiciones estructurales en la que viven los individuos que delinquen (origen socioeconómico, lugar de residencia, división social y racial del trabajo, etc.). Un paradigma se centra en individuo y sus opciones, el otro en entorno ambiental que condiciona sus decisiones. El “cristal con que se mire” será la política pública que se despliegue. Esa discusión silenciosa, es la que debemos dar a viva voz sobre las políticas sociales
Los cambios de paradigma en las políticas sociales uruguayas
En el neoliberalismo el centro era el crecimiento económico, y se creía que el bienestar social se daría como consecuencia del “derrame”. El mecanismo causal era: reducción de los presupuestos públicos reduciría la carga impositiva, la reducción de la carga impositiva generaría incentivos para la inversión privada, la inversión generaría empleo. Las políticas sociales asumían un rol compensatorio, y se focalizaban en grupos damnificados por el cambio de modelo. Los resultados fueron arduamente reportados (pobreza y desigualdad). En síntesis, el paradigma de las políticas sociales era de divorcio con las políticas económicas, subordinadas y subsidiarias a estas, y compensatorias a sus consecuencias (Campanella, 2015). La estrategia de focalización expresaba el paradigma del actor dado que el Estado se remitía predominantemente a asistir la pobreza y no ha promocionar su superación, y se entendía que esto le correspondía al mercado como el “ámbito natural” donde se ponen en juego las capacidades individuales para elegir estratégicamente los caminos a la inclusión social (Filgueria, 2018).
Ese paradigma sería sustituido entre 2005-2020 por el paradigma estructuralista, caracterizado por la integración y sinergia entre políticas sociales y económicas al objetivo de crecimiento con equidad: eficiencia económica dirigida, y el bienestar social como consecuencia de la voluntad estatal. La población vulnerable dejaría de ser mera receptora de beneficios y librada a sus capacidades, y pasaría a ser protagonista activa con derechos y participación. Este cambio de paradigma inspiró la instrumentación de un nueva institucionalidad económica y social: negociación colectiva, Sistema de Salud, reforma tributaria, creación del MIDES, sistema de transferencias, estrategias de trabajo protegido, apuesta a la economía social y solidaria, promoción de la participación ciudadana etc. Este paradigma explica la creación de ámbitos de coordinación (Gabinete Social, Concejo Nacional de Políticas Sociales, Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales), y la apuesta por provocar trayectorias positivas de salidas de la pobreza de la manos del estado (transferencias – inserción en programas de empleo- creación de cooperativas y/o emprendimientos – formalización – aumento de la autonomía), promoción de mecanismos de participación (mesas territoriales referenciadas por SOCAT, en ámbitos sectoriales como discapacidad o adultos mayores).
Hoy nos encontramos ante el regreso del paradigma liberal: reducción de presupuesto social, eliminación/minimización de programas sociales, focalización, asistencia social, eliminación de la coordinación y la participación, y desinterés por las trayectorias, y debilitamiento de capacidades estatales en lo social. Este paradigma se deja ver en declaraciones del ex ministro “Los pies en el barro o el frío en la noche no impiden que la gente tenga una garra enorme y con el entrenamiento adecuado llegue muy lejos”. Estas declaraciones nos muestran que para el gobierno la superación de la pobreza es resultado de predisposiciones individuales (naturales) y no de las políticas públicas.
Hoy nos encontramos ante el regreso del paradigma liberal: reducción de presupuesto social, eliminación/minimización de programas sociales, focalización, asistencia social, eliminación de la coordinación y la participación, y desinterés por las trayectorias, y debilitamiento de capacidades estatales en lo social.
LOS SOCAT
Los Servicios de Orientación, Consulta y Articulación Territorial operaban a escala microterrirorial en zonas de residencia de la población vulnerable, oficiando en dos dimensiones: orientación que refería a cierta descentralización administrativa donde la población vulnerable podía gestionar el acceso a determinados derechos o ser orientada en el cómo acceder a ellos; articulación que refería a la posibilidad de planificar el microterritorio desde ámbitos participativos, generar coordinación interinstitucional para ejecutar proyectos bienestar social, atender demandas sentidas por la comunidad, y abordar técnicamente situaciones que las instituciones tuviesen en común. El cierre de los SOCAT tiene implicancias para la gestión de lo social pero también en lo simbólico. Para lo primero es una retiro del Estado en la cotidianeidad territorial que le imposibilita el abordaje integral de la pobreza, es decir desde el ataque a sus múltiples dimensiones (ingreso, salud, educación, saneamiento, vivienda, medioambiente, etc). Sin una agenda territorial de problemas sociales que se retroalimentan, que luego sea trasferida a la institucionalidad decisora que asigna recursos y pautas de abordaje, no hay forma de avanzar en la superación de la pobreza. Desde lo simbólico, el retiro de los SOCAT es un desconocimiento tajante al saber popular para identificar la mejor forma en como las políticas pueden adaptarse a los territorios, y un desconocimiento al potencial que ofrece la interdisciplinariedad técnica para abordar situaciones individuales o familiares críticas. En síntesis el cierre de los SOCAT no es solo un retiro del Estado Social en territorio sino la eliminación de capacidades estatales construidas desde procesos interinstitucionales, para la promoción social desde la participación de los propios sujetos de derecho, y de gobernanza territorial sociedad civil–Estado, sino que además significa silenciar “la voz de los sin voz”, y los problemas que no se dicen no existen, no llegan..
URUGUAY TRABAJA
El programa Uruguay Trabaja fue creado en el 2007 por ley (18240), cuyo objetivo era generar oportunidades de inclusión social para personas en situación de vulnerabilidad socioeconómica, mediante el trabajo y ciertas estrategias socioeducativas y sanitarias. Los participantes realizaban trabajos transitorios de valor público (mejoras de infraestructura pública) por 30 horas semanales durante 9 meses, y recibían un subsidio denominado “Apoyo a la inserción laboral”; talleres transversales y capacitaciones específicas (culminación de primaria, Alfabetización Digital, etc.), y mejoras sanitarias en oftalmológica y bucal, y facilitación para adquirir Carné de salud, PAP, mamografía, etc. Podían postularse personas entre 18 y 64 años de edad, en situación de vulnerabilidad socio-económica (índice de carencias críticas), con nivel educativo inferior al Ciclo Básico, y con dos o más años de desocupación en la fecha de inicio de las inscripciones. Preveía cupos de 8% para afrodescendientes, 4% para personas con discapacidad, 2% para personas trans.
El actual gobierno mediante ley de rendición de cuentas sustituye el programa UT por el programa ACCESOS, el cual consiste en dos fases: una primer experiencia laboral en instituciones públicas donde la persona aprende incorpora competencias y habilidades y MIDES se hace cargo de salario (salario mínimo); y posteriormente la inserción del participante en una empresa privada, siempre que haya tenido un desempeño aceptable en su pasaje por la institución pública, y encaje con algún perfil solicitado por la empresas. La persona estará bajo seguimiento durante tres meses, y llegado el momento se podrá generar un contrato formal por 1 o 2 años. La empresa se hace cargo del salario y se beneficia del descuento de aportes (hasta un 80%) bajo la “ley de protección de empleo”. Este programa deja de lado el acompañamiento técnico y los componentes socioeducativos y sanitarios de UT, no se accede mediante crietrios técnicos sino por derivaciones, y es imposible que pueda acceder la población mas vulnerable dado que la función pública como la privada requieren de hábitos, estándares de relacionamientos, competencias y habilidades que no se obtienen fácilmente en la pobreza estructural. Nuevamente el paradigma liberal en movimiento.
Filgueira, Fernando. (2018). Los regímenes de bienestar en el ocaso de la modernización conservadora. Revista Uruguaya De Ciencia Política, 22(2), 10-37. Recuperado http://rucp.cienciassociales.edu.uy/index.php/rucp/article/view/342
Bobbio, Norberto (1996) Derecha e Izquierda Razones y significados de una distinción política. Santillana, S.A . Taurus. Madrid.
